中國網約車業態已經發生嬗變。圖為2020年2月27日，在石家莊火車站網約車消毒點，一名網約車司機在領取防護用品。

       同為互聯網大國，中美兩國網約車市場需求、技術基礎類似，產業形態也一度相近，網約車在兩國出現之初，都處于政策法規不明的“灰色地帶”，新業態與既有治理框架之間產生“監管斷裂”。一段時間發展后，兩國都出臺了監管政策，其監管實踐的差別，正對兩國網約車業態起著不同的塑造作用。

       新冠疫情肆虐期間，大眾出行驟減，網約車行業沉寂，首都北京的司機甚至稱“車比人多”。如果從共享經濟本意出發，共享出行行業的停頓，最多不方便人們出行，但在中國網約車的行業語境中，疫情對司機的影響恐怕大于乘客，即一批靠網約車為生的司機和為網約車行業提供汽車租賃服務的中介公司，可能因此疫而陷入困頓。過高準入標準對中國網約車業態的“不成功塑造”，正逐步顯現。

       一、美中網約車監管區別

       首先

       如何監管，是“另起爐灶”還是“類出租”？

       2013年9月，美國加州公用事業委員會通過立法方式，將以優步為代表的新興出行方式歸為既有的“基于合同的客運承運人”業態的一種，為其專設“交通網絡公司”（TNCs）下位概念，并出臺首部包含28條規則的監管條例。

       按照加州定義，TNC是以獲取報酬為目的，通過互聯網應用或平臺連接乘客和私家車，提供交通服務的法人公司、合伙企業、個體或其他形式的企業組織。加州認為，TNC既不是傳統的電話約租車，也不是非營利性合乘（或稱拼車），而是新型“約租車”，因而應采取有別于傳統的立法和監管。隨著TNC業務在全美迅速擴張，加州的監管思路和框架復制至全美各州，成為事實上的美國TNC行業監管意見。

       2016年7月，國務院辦公廳印發《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》，將出租車區分為巡游、網約兩種，支持兩類出租車統籌、錯位、差異化發展，首次在政策上承認了網約車的合法地位。

       同月，工信部等7部委頒行《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（下稱“暫行辦法”），將網約車經營服務定義為“以互聯網技術為依托構建服務平臺，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡游的預約出租汽車服務的經營活動”，主張“有序發展網約車”。此后，各地政府出臺的監管辦法，延續“類出租”監管思路。

       其次

       誰來監管，是集約立法還是“群龍治水”？

       美國傳統出租車的管理權一直掌握在各郡、市基層政府手中，聯邦和州無權管轄。郡、市立法繁雜，導致州內跨區執業合規困難。

       2013年以來，行業通過游說促動各州立法，將針對TNC的監管權集中在州府，并確保州法對郡、市立法優先，保證TNC免于在各郡、市注冊的麻煩，并確保州內跨區執業自由。特例在于，紐約、賓夕法尼亞、馬里蘭、內華達四州通過立法，分別為州內核心城市紐約市、費城、巴爾的摩、拉斯維加斯保留了一定監管權。由此，美國形成了“以州為主、郡市為輔”的集約化網約車監管格局。

       中國網約車市場由11個部委和各地方政府協同監管，體現出“條塊結合”的傳統治理思路。在“條”側，根據暫行辦法，監管部門包括交通運輸、公安、網信等11家部委。在“塊”側，各地政府根據暫行辦法制定本地網約車管理細則。實踐中，地市一級監管細則成為一線主要執法依據，導向了監管的碎片化。

       二、不同監管塑造不同業態

       網約車監管大致包括兩部分：一是準入許可，著眼產業創新和市場需求；二是事中與事后監管，側重城市治理與公共安全。從中美實踐看，美國側重于后者，準入環節寬松，中國則兩者皆重，尤其是高準入標準，已對網約車業態產生實質影響。

       首先

       高準入標準致中國網約車“業態偏移”。

       美國各州對網約車行業的準入，通常是“對平臺不對人”，即只需要TNC平臺購買運營牌照，不對司機或車輛另行準入許可。

       如最早的加州立法要求TNC平臺繳納1000美元的注冊費即可運營，其為TNC設定的28條監管規則始終聚焦司乘安全、事故處置與保險費用等核心事項，涵蓋司機犯罪背景篩查、對毒品與酒精“零容忍”、強制購買商業險、司機年滿21歲等事項。

       2014年以來，美國各州均通過了針對TNC的行業立法。此后，各州根據需要，繼續以增補法案方式修補既有立法，增補內容仍聚焦乘客安全與司機權益，如加州“2986號議會法案”要求平臺向用戶披露更多的司機信息。

       中國的暫行辦法要求網約車經營者、汽車和駕駛員分別取得網絡預約出租汽車的經營許可證、運輸證以及駕駛員證。各地細則更為具體，多個城市在車輛能源種類、車牌、排氣量、發動機功率等方面做出繁瑣的限制，駕齡要求普遍高于美國。

       2016年以來的重監管，使中國網約車業態發生了偏移：多地網約車運輸證辦理只對公不對私，即只有將車輛過戶到中介公司或從中介公司提車才能辦理運輸證，且登記為營運車輛將導致保險成本翻倍，多數私家車不堪負重，只能退出運營；多地細則對車輛能源種類、新舊程度、價格性能過度要求，致部分不達標存量車退出。多方面要素綜合作用下，大眾對網約車業態偏移的直觀體驗是：網約車更像出租車了，“打車難”回潮了。

       在傳統運力逐步退出、新增運力合規門檻高的背景下，一批租賃類中介企業興起。這些企業以自有資金或融資租賃方式購置車輛，輾轉取得“網約車運輸證”，再將車輛以“以租代購”方式出租給具備“網約車駕駛員證”的駕駛員從事網約車經營。具體而言：司機與租賃公司以“首付（通常2-3萬）+月供（通常3000-6000元）”模式訂立“租車合同”；租賃公司幫助司機“接入平臺”；司機在合同期內履行出車義務以償付月租、管理費，租賃公司則以收租還購車月供；租賃合同到期后，司機獲得車輛所有權。

       此一模式緩解了傳統私家車退出后行業運力不足的問題，并衍伸出“專職司機租車開網約車”的新業態。

       風險在于，新進司機多靠網約車為生，通過勞動來償還月租，而一旦行情不好或遭遇類似新冠疫情這樣的黑天鵝事件，收入銳減但月租分毫不減，司機可能破產，租賃公司也可能蒙受損失。此外，部分租賃公司以“接入平臺”或“保底收入”進行虛假宣傳，誘騙司機簽訂合同，行賣車之實。

       其次

       高監管壓力致中國網約車光環褪散。

       安全管理上，2014年以來，美國、印度等地出現多起優步司機性騷擾、槍擊案件，影響惡劣，TNC行業通過加強司機背景篩查、新增“一鍵報警”功能等舉措，重塑出行安全體系。中國鄭州空姐案和溫州少女案發生后，順風車安全問題引發熱議，相關部門在加大順風車治理的同時，也突出強化了網約車安全監管。

       車輛數量上，美國不對網約車總量設限，但部分交通壓力較大且有監管權的城市通過立法方式限制平臺車輛增長。中國則對網約車實施“總量控制”，截至2018年底，全國共發放網約車運輸證約45萬張，京、滬等一線城市發放量（均不到1萬張）低于紐約、舊金山（均4萬輛以上）。隨著監管趨嚴，中國網約車退出量逐步增加。

       定價機制上，美國不對網約車運價設限，部分城市通過征收道路使用稅、擁堵費方式反哺地方公共交通與基礎設施建設。中國則規定，網約車平臺不得“以低于成本的價格運營擾亂正常市場秩序”，重慶等多地要求網約車定價高于傳統出租車。受高價租車等因素影響，部分地區司機月入不足償還車輛租金的情況已經出現。

       能源種類上，美國多州倡議TNC使用清潔能源車輛，但多不具備強制執行權。目前，僅加州獲得美國環境保護署授權，可要求加州TNC必須使用清潔能源車輛。相較之下，中國推廣新能源網約車具有強制性，如廣州、昆明、沈陽、鄭州等十余城市的網約車細則要求新增網約車必須為新能源車輛，這對部分傳統能源車輛構成了歧視。

       總體而言，2016年以來，中國網約車行業競爭加劇、補貼退潮，司機工作壓力偏大，收入水平下降，勞務風險提升，注銷退出運營情況增加。簡言之，網約車業態已經發生嬗變。

       三、思考中國網約車監管模式

       與社交、電商等網絡平臺不同，網約車定位于出行，運營環境復雜，牽涉交通擁堵、公共安全等敏感議題，監管理當慎重。但慎重監管不代表重度監管，仍應尊重市場需求和行業規律，輕重有度，將監管資源用在刀刃上。一味重監管，反可能使網約車行業面臨如下風險：

       第一

       “以租代購”野蠻生長影響產業鏈穩定。

       一則網絡媒體的報道稱，蘇州一名九零后網約車司機去年10月與某租賃公司簽訂“租車合同”，該公司卻遲遲未幫其接入平臺，這名司機數月無法出車，但每月仍需繳付租金，因一旦違約就無法拿回首付，最終在2月間跳樓自殺。疫情當前，網約車司機今年第一季度收入將銳減，租賃公司面臨的金融風險也隨之抬升，從長期看易引發供給側風險，影響網約車整體產業鏈穩定。

       需要說明的是，一刀切叫停“以租代購”，并非解決問題的有效對策。去年以來，貴陽、西安等地叫停“以租代購”，但這對已經背負了租金壓力、靠網約車謀生的司機群體不公。歷史地看，“以租代購”興起，恰是因上述暫行辦法對網約車車輛、駕駛員設置了過高的準入門檻所致。

       第二

       業態逐步背離“共享出行”的初衷。

       中國網約車的尷尬地位在于：網約車承載了出租車行業改革的重任，但其合法化的前提是無限趨近于傳統巡游出租車。其隱性邏輯是，巡游出租車業態可以調整，但不能顛覆，而調整與顛覆的分界，就在于是否真正鼓勵既有私家車運力投入營運。

       但以共享精神為核心的網約車業態，初衷在于調動閑置資源以解決城市私家車使用強度偏高的問題。而自重監管措施出臺以來，兼職司機與存量車輛退出，而專職司機與新車涌入，這顯然并非調動閑置資源，而是在供給側做了不恰當的加法，遠離了以共享、自由為核心要義的“零工經濟”本意。

       第三

       網約車重監管對傳統行業數字化轉型可能產生消極暗示。

       此次疫情提醒世人，互聯網技術對治理體系現代化建設極為關鍵，傳統產業的數字化轉型勢在必行。網約車行業作為天然的“產業互聯網”形態，其重度監管模式的一個消極暗示在于：如果出行領域的數字化轉型尚且如此艱難，那么在技術壁壘與監管壓力更為突出的金融、醫療、制造業等領域，任何關于“互聯網+傳統產業”的實踐，都將是一場苦旅。

       縱觀中美網約車監管，只有回應行業發展，同時考慮網約車所具有的公共屬性，既正視互聯網平臺效應，又兼顧傳統行業的既有規則，才談得上合理監管。

       四、建言中國網約車行業改革

       首先

       尊重行業，放寬準入，堅持保護弱者立場，變“審批管理”為“綜合服務”。

       眼下正值深化簡政放權、優化服務改革關鍵期，網約車的“三證”辦理固然規范了市場，但也暴露出業態遭扭曲、供給與需求錯配、勞動者權益遭侵害的問題。下步，監管要從“形式正義”走向“內容正義”，正視市場需求，加強對政策的跟蹤評估和公平性審查，合理調整行業準入，變“審批管理”為“綜合服務”，平衡好市場需求、產業發展和勞動者權益。

       其次

       抓住個別、放開多數，整合分散的監管格局，降低行業合規成本。

       傳統巡游出租車行業嚴格屬地管理，主要因其缺乏現代化治理手段，而網約車扎根于大數據與移動互聯時代，平臺具備整合不同區域市場供給與需求的能力，亦能通過大數據、人工智能等科技對車輛和司機形成有效約束，綜合治理能力遠勝傳統出租車行業。可考慮以省或者經濟帶為監管單位，統一區域內監管，防止“各自為戰”。針對京滬等一線城市，應慎重考慮需求與供給平衡，避免動輒訴諸“防止擁堵”等單一價值而采取“京人京牌”等非必要限定措施。

       最后

       堅持政務公開與數據開放，傾聽產學兩界聲音，增強監管決策的科學合理性。

       面對新興事物，管理者經驗有限，市場需求、出租車行業反彈、擁堵與污染治理、隱私保護、平臺倫理等現實問題若得不到充分討論，易導致決策的片面化。建議將網約車平臺、傳統出租車行業、高校智庫等部門充分納入網約車監管體系建設中，堅持開放決策、科學決策，促進國家、城市間監管經驗互流互通，以打造更合理、更具國際競爭力的網約車監管體系。